Многие хотели бы, чтобы референдумы, подобные швейцарским, проводились и у них в стране тоже. Но как работает эта система? Вокруг швейцарской прямой демократии сложилось немало мифов и легенд. Как же на самом деле устроены народные законодательные инициативы и референдумы и каким образом сформировалась нынешняя швейцарская система непосредственного народоправства?
Ни в одной другой стране мира не проводится столько референдумов, как в Швейцарии. Первые голосования на референдуме состоялись здесь более 100 лет назад, и по сей день граждане страны приглашаются к участию в голосованиях в заранее установленные даты, решая вопросы местного, регионального и федерального значения.
Швейцария сочетает элементы представительной демократии с инструментами прямой демократии. Иногда референдумы даже меняли саму систему парламентаризма. Например, в 1919 году именно благодаря референдуму в стране была введена пропорциональная избирательная система. До этого в каждом избирательном округе (а избирательными округами в Швейцарии являются кантоны — субъекты федерации) место в парламенте получал кандидат, набравший наибольшее количество голосов (мажоритарная система).
После 1919 года в большую палату парламента Национальный совет начали избираться по несколько депутатов от каждого округа пропорционально числу голосов, поданных за тот или иной избирательный список, и в соответствии с количеством мест, который каждый кантон имеет в палате. Малая палата, Совет кантонов, как и прежде, формируется на основе мажоритарного принципа.
Во время Второй мировой войны прямая демократия в Швейцарии была на время свернута, то же самое произошло и в период пандемии коронавируса. После войны в 1949 году в стране даже проводился специальный референдум «За возвращение к прямой демократии». Сторонники прямой демократии одержали победу только минимальным перевесом голосов в50,7%.
Но история развития прямой демократии в Швейцарии — это ещё и голосование 1959 года, когда большинство мужчин отвергло инициативу о предоставлении женщинам избирательного права на федеральном уровне. Ситуация изменилась только в 1971 году: на референдуме швейцарцы одобрили предоставление женщинам полных политических прав, включая право избирать, голосовать и быть избранными.
Тем не менее на кантональном уровне этот процесс затянулся до1980-х годов. Последним регионом оказался кантон Аппенцелль-Внутренний. В 1991 году он был вынужден предоставить женщинам право голоса, подчинившись решению Федерального суда в Лозанне, что и стало финальной точкой в этом длительном процессе.
Инструменты прямой демократии в Швейцарии
В Швейцарии существуют различные правовые формы прямой демократии. Наиболее известным из них является народная законодательная инициатива. Она позволяет гражданам инициировать референдум по тому или иному предложению, чаще всего касающемуся поправки к Федеральной конституции.
Чтобы инициатива была вынесена на голосование, её авторы должны в течение 18 месяцев собрать и заверить не менее 100 000 подписей избирателей. Тем не менее девять из десяти инициатив в истории Швейцарии были отклонены, не получив поддержки народа или большинства кантонов.
Но это вовсе не значит, что такие инициативы не имеют никакого значения. Они помогают вынести тот или иной вопрос в политическую повестку дня страны и инициировать общественную дискуссию. Даже отвергнутая инициатива — это сигнал для властей, что в определённой сфере могут уже накапливаться кризисные явления.
Прежде чем инициатива будет вынесена на всенародное голосование, её рассматривает федеральный парламент. Обе его равноправные палаты — Национальный совет (большая палата) и Совет кантонов (малая палата) — активно обсуждают её и принимают на основе консенсуса одно из решений:
- поддержать инициативу;
- отклонить её;
- предложить альтернативный контрпроект.
В Швейцарии существуют две формы таких альтернативных контрпроектов:
▶ Прямой альтернативный контрпроект (Der direkte Gegenentwurf / Contre-projet direct / Controprogetto diretto) — парламент предлагает альтернативный вариант, который выносится на референдум наряду с инициативой. Избиратели могут проголосовать либо за контрпроект, либо за инициативу, либо против обоих.
▶ Косвенный альтернативный контрпроект (Der indirekte Gegenentwurf / Contre-projet indirect / Controprogetto indiretto) — парламент разрабатывает компромиссное законодательное предложение и принимает его в виде закона. Если гражданский комитет, выдвинувший инициативу, соглашается на этот вариант, то инициативу он отзывает. Если нет, на голосование выносятся и инициатива, и контрпроект. Если народ отклоняет инициативу, законом становится парламентский вариант.
Обязательный референдум
Это еще один важный инструмент прямой демократии. Если правительство и парламент хотят изменить Конституцию или присоединиться к международной организации (например, ООН, Европейскому союзу или НАТО), то без референдума такое решение невозможно. В этом случае решение вступает в силу только если его поддерживает и большинство избирателей, и большинство кантонов (так называемое «двойное большинство»).
Факультативный референдум
Факультативный (необязательный) референдум, напротив, может быть инициирован только гражданским комитетом. Чаще всего он проводится, когда правительство и парламент принимают новый закон, а граждане хотят его оспорить. У граждан есть 100 дней с момента принятия закона, чтобы потребовать проведения референдума. Для этого необходимо собрать 50 000 подписей, заверить их и предоставить в Федеральную канцелярию в Берне.
Если требуемое число подписей собрано, проводится референдум. В отличие от обязательного референдума, здесь для отмены закона достаточно простого большинства голосов избирателей.
Двойное большинство
В швейцарской системе прямой демократии принцип «двойного большинства», который применяется в рамках голосований по народным законодательным инициативам и в ходе обязательных референдумов, играет очень важную роль. Бывают случаи, когда народная законодательная инициатива получала поддержку большинства граждан, но не проходила из-за недостаточной поддержки кантонов.